隨著中國經濟的快速發展，城市建設用地擴張、耕地非農化、礦產資源不合理開發、空心村數量劇增以及生態環境破壞等問題不斷涌現。土地整治作為實現土地資源合理配置的有效手段，隨著時代的發展需求而不斷轉變目標、豐富內容、創新模式。通過梳理我國國土綜合整治的發展歷程，理清當前我國土地利用所存在的問題，并結合當下土地科技發展的趨勢，對未來國土綜合整治的研究熱點和趨勢做出科學預判。本文得出以下結論：①POI數據、云計算技術、機器學習與智能算法等大數據方法是對城市、農村和礦區存在的各類問題進行系統分析的有效方法，將在未來國土綜合整治中發揮關鍵作用。②國土綜合整治強調景觀生態和全域全要素等理論方法在國土綜合整治規劃中的應用，因此，景觀生態設計與全域土地整治規劃將成為國土綜合整治的重要組成部分。③未來國土綜合整治將以多功能土地整治模式和全域全類型土地整治模式為主，以推進“山水林田湖草”生命共同體建設工作。

一、引　言

為了應對日益增加的社會需求對土地資源合理利用所帶來的挑戰，土地整治作為一項提高土地利用效率、改善區域生態環境的重要手段，在全世界大部分國家中得到了廣泛的運用。在農村地區，土地整治不僅是解決耕地破碎化、土壤質量等農業生產問題的有效工具，同時也是改善生態環境、保留農耕文化的重要途徑。通過土地整治項目的實施，可以大幅度提高當地農戶的生產和生活水平，并有效緩解糧食安全問題。在城市地區，土地整治主要通過優化土地利用結構以緩解空間競爭，實現各類用地的合理配置，從而獲得社會、經濟和生態的可持續發展（李少帥等，2018）。此外，土地整治在礦山生態修復、工業用地減量化和土地權屬調整等方面發揮了重要的作用。

國內外對土地整治的實踐和研究也隨著社會發展的需求變化而不斷地多樣化，并逐漸系統化和科學化。

國際上，土地整治以德國、荷蘭和日本等發達國家為典型代表（吳詩嫚等，2019）。德國的土地整治在理念、制度、規劃和技術上最具有代表性，也是最早開展土地整治工作的國家（萬濤等，2018）。德國于1953年便頒布了《土地整理法》，主要服務于農業，并促進農業發展，但在初期對生態環境造成了較大的影響。荷蘭也是世界上較早開展土地整治的國家之一，其土地整治內容與目標的發展過程與德國類似，都是從單項的農業用地整理向促進區域發展的多重目標方向邁進（屠帆等，2019）。日本是典型的人多地少、耕地資源稀缺的國家，土地整治是日本農業、農村與區域發展的重要推動力，其功能演變經歷了耕地整理、調整農業生產結構、村莊治理以及國土整治等4個發展階段（袁中友等，2012）。

我國的土地整治也隨著社會經濟的發展需求經歷了多個階段。以1997年出臺的《中共中央　國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發〔1997〕11號）為現代土地整治的起點，我國土地整治的內容主要從以補充耕地數量為主向國土綜合整治方向發展，土地整治技術從單一的促進耕地增加技術向多種技術集成發展，土地整治目標也逐漸從實現耕地占補平衡向建設生命共同體轉變。目前，全國許多地方也在努力探索國土綜合整治的新模式，如上海市的郊野單元土地整治模式、成都市的“小組微生”土地整治模式以及三明市的多功能土地整治模式等，都是對新時代國土綜合整治的一種嘗試。本文通過對土地整治的基本概念和內涵發展路徑進行梳理和總結，結合新時代國土綜合整治的背景和特征，對未來研究的熱點、趨勢進行分析和預測，為國土綜合整治的研究和發展提供一些參考。

二、我國國土綜合整治的發展歷程

（一）土地整治的基本概念

土地整治是一種人為改造土地資源的活動，本質上是以協調人地矛盾為核心的優化土地利用結構的治理行為。當代中國土地整治工作始于《中共中央　國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發〔1997〕11號）的實施，至今已有20多年的歷史。該文件給出了土地整治的主要內容：“積極推進土地整理，搞好土地建設。各地要大力總結和推廣土地整理的經驗，按照土地利用總體規劃的要求，通過對田、水、路、林、村進行綜合整治，搞好土地建設，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和環境。”可見，最初的土地整治是以農村土地為主體而進行的整治活動，包括對土地所進行的開發、整理和復墾活動，以改善區域的生產和生活條件。

（二）土地整治的內涵與發展

按照《（TD/T 1054—2018）土地整治術語》規定，土地整治的內涵是指為滿足人類生產、生活和生態功能需要，依據土地整治規劃和相關規劃，對低效利用、低效和閑置利用、毀損和退化土地進行綜合治理的活動；是土地開發、土地整理、土地復墾、土地修復的統稱。根據不同階段社會經濟發展需求的不同，我國土地整治所承擔的主要任務也不盡相同，主要經歷了以下4個階段：

1.1997~2000年：補充耕地數量階段

以1997年中發〔1997〕11號文為起點，土地整治主要以增加有效耕地面積為工作重點。1998年，全國人大常委會修訂了《中華人民共和國土地管理法》，并提出“國家鼓勵土地整理”，將土地整治工作提高到了法律層面，充分體現了土地整治工作的重要性。同時強調了土地整治的主要任務為：“縣、鄉（鎮）人民政府應當組織農村集體經濟組織，按照土地利用總體規劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和生態環境。”再次強調了將增加有效耕地面積作為土地整治的主要工作任務。1997~2001年間，全國共補充耕地84.93萬公頃，基本實現了“占補平衡”。

2.2001~2010年：基本農田建設階段

2001年，國土資源部出臺了《國家投資土地開發整理項目管理暫行辦法》（國土資發〔2000〕316號），該辦法中指出：“項目竣工驗收合格后新增耕地要嚴格加以保護，并不斷提高質量，符合條件的，劃入基本農田保護區。”標志著我國土地整治進入了基本農田建設階段。2003年，《全國土地開發整理規劃（2001—2010年）》出臺，強調了“堅持土地整理與基本農田建設相結合”，并要求優先開展基本農田整理，全面提升基本農田尤其是糧食主產區基本農田的生產能力。2005年，在出臺的《關于加強和改進土地開發整理工作的通知》（國土資發〔2005〕29號）中，提出“大力開展基本農田整理，促進補充耕地數量、質量、生態三者統一”，體現了基本農田整治中逐漸關注農田的生態效益。2001~2005年即“十五”期間，我國通過土地整治共補充耕地142.67萬公頃，補充大于占毀，其中國家投資項目新增耕地約37萬公頃。

2005年10月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》作為“十一五”期間最先提及土地整治的文件中提出：“加強農田水利建設，改造中低產田，搞好土地整理。”并強調對土地等資源進行生態保護，加快建立生態補償機制。2008年10月，黨的十七屆三中全會審議通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，要求“大規模實施土地整治”，以及“劃定永久基本農田”，將基本農田建設任務提升到了一個新的高度。“十一五”期間，我國土地整治新增耕地150.35萬公頃，116個國家級基本農田保護示范區建成，持續降低農業生產成本，提高土地產能。

3.2011~2015年：土地綜合整治階段

2010年，《關于開展土地整治規劃編制工作的通知》（國土資發〔2010〕162號）中首次提出“統籌推進田、水、路、林、村綜合整治”，標志著我國土地整治正式進入土地綜合整治階段。2011年，國務院公布《土地復墾條例》，其中強調“土地復墾應當堅持科學規劃、因地制宜、綜合治理、經濟可行、合理利用的原則”。同年，國土資源部開展了“農村土地整治萬里行”宣傳活動，指出土地整治不僅要保障耕地數量，也要保護耕地質量，同時還要注重耕地的生態功能，更加豐富了土地整治的內容。2012年，《全國土地整治規劃（2011—2015年）》公布，強調要突出“全域規劃、精細設計、綜合整治”，堅持田、水、路、林、村綜合整治，統籌區域土地整治，完善土地整治統籌推進機制，發揮土地整治的整體效益。2011~2014年，土地整治新增耕地130.12萬公頃，補充耕地14.2萬公頃，耕地質量提高1.21個等別，并且建成了500個高標準基本農田示范縣，綜合土地整治成效顯著。

4.2016年至今：生命共同體建設階段

《全國土地整治規劃（2016—2020年）》中將“加大土地生態環境整治，促進生態文明建設”放在了重要位置，以促進綠色發展、鄉村復興、區域可持續發展和農業發展為主要目標。“十三五”期間，土地整治的工作重點為全面劃定永久基本農田、實施山水林田湖草生態保護和修復工程、開展農村人居環境整治行動等，并且更加注重生態型土地整治。習近平總書記在十九大中提出：“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策，像對待生命一樣對待生態環境，統籌山水林田湖草系統治理”“堅持推動構建人類命運共同體”與實施鄉村振興戰略。新時代的國土綜合整治要全面落實國家戰略布局，將建設“山水林田湖草”生命共同體作為國土綜合整治的核心戰略，圍繞生命共同體建設的價值取向，建立科學高效的國土綜合整治運作機制，統籌推進國土綜合整治，助推土地節約集約利用、生態文明建設、農業現代化和新型城鎮化發展（圖1）。

圖1　土地整治發展歷程及成效特征示意圖

（據肖武等，2017，有改制）

三、新時代國土綜合整治的背景

隨著社會經濟的發展，農村人口遷往城鎮，現行國土空間開發利用出現了耕地資源緊缺和撂荒、城鎮建設用地緊張和低效擴張、農村空心村和符合分戶農民無法取得宅基地等矛盾并存，以及資源過度開發利用、生態環境惡化等一系列問題，亟待通過國土綜合整治進行治理，以滿足我國鄉村振興和生態文明建設的新時代發展要求。

（一）國際發展趨勢

縱觀全球國土綜合整治發展的特點可以看出，境外地區主要針對水土流失、景觀功能衰退、土地退化等問題，在農田防護、水土保持與景觀恢復技術及其生態環境效應研究的基礎上，強調田水路林村國土綜合整治區從物種、地塊到整治區的多尺度生態化整治與景觀空間優化配置的統籌設計，把生態化整治和景觀設計重塑作為維護整治區生物多樣性，保持整治區生態可持續性的必要手段，同時強調土地整治中的生態化整治、自然景觀設計、文化景觀保護與傳承等多目標的累加和遞進。因此，我國新時代國土綜合整治研究符合國際土地整治的發展演變趨勢。

（二）耕地的撂荒與休耕

1.耕地撂荒

以占世界7％的耕地養育了世界18.8％的人口，每年進口相當于11億畝耕地產出的大豆、谷物和棉花，耕地資源緊缺、糧食供需緊平衡，是長期態勢。但土地撂荒現象依然嚴重。在235個調查村莊中，78.3％的村莊出現耕地撂荒現象；基于縣樣本統計的2014~2015年全國山區縣耕地撂荒率為14.32％；山區耕地撂荒率在省級尺度上呈現出南高北低的空間格局，其中，長江流域一帶的山區耕地撂荒率最高，東北的長白山區最低（李升發等，2019）。1992~2017年全國范圍內有撂荒記錄的縣（市）共165個，主要分布于南方，集中分布區呈逆時針旋轉90°的Ｔ字形，縱軸自北至南貫穿甘肅東南部、四川東部、重慶境內，直至貴州西部和云南北部；橫軸位于長江中下游地區，自西向東貫穿湖北、湖南、安徽、江西（張學珍等，2019）。此外，根據2014年和2016年國家統計局和農業部的統計數據，在我國96.78億畝農業用地中耕地僅有20.24億畝，且耕地質量的整體水平不高，質量優等的耕地僅占耕地總面積的27.3％，這表明我國耕地質量的保護與提升刻不容緩（王軍等，2019）。

造成耕地撂荒的主要有自然條件差、農業收益低、勞動力不足、農業設施不完善以及政策缺失等直接因素，其中農業收益低是造成耕地撂荒的首要因素（張學珍等，2019）。自然條件包括水土條件、氣候條件、地理位置等，這些是影響農產品產量和品質的關鍵自然因子，當自然條件惡劣時會直接導致生產運作成本升高，從而造成耕地撂荒。農業收益是維系農村勞動力生活的主要經濟來源，若農業收益低下便會導致大量農村勞動力析出，加劇耕地撂荒。農業設施問題包括農業設施老化，水利、道路設施差等，這些將制約農業耕作活動。而土地政策制度也是驅動耕地撂荒的主要因素，諸如土地流轉機制不完善，使農村土地流轉市場的發展受限，導致大量的耕地無法流轉出去而空置（陳欣怡等，2018）。但本質上，耕地撂荒是社會經濟發展、城鄉經濟兩極化的產物，當進城務工的收入高于農業生產收益時，耕地撂荒的數量自然會上漲。如2012~2016年，重慶和貴州的人均GDP增長率均高于10％，為全國最高，同時兩地的耕地撂荒記錄也處于較高的水平。

2.耕地休耕

耕地休耕是指讓受損耕地休養生息而采取的一種措施，也是耕作制度的一種類型或模式（俞振寧等，2018）。與耕地撂荒不同的是，長期撂荒可能會導致耕地土壤肥力大幅減退，而休耕則是采取用養結合的模式以保持耕地土壤質量并恢復地力（江娟麗等，2017）。但也正是由于耕地撂荒現象的存在，加之許多耕作土地由于過量農藥化肥投入、污水廢棄物的污染等問題，都對我國農業生產和糧食安全構成了嚴重的威脅。因此，實施耕地休耕制度具有必要性和正當性，并有助于實現我國生態保護和糧食安全戰略。

從我國出臺《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》至今，耕地休耕的規模不斷擴大，休耕面積從2016年的616萬畝增長到2018年的2400畝，預計在2020年將達10000畝以上。至2018年，共有江蘇、江西、新疆、內蒙古等12個省（區）對重金屬污染區、地下水漏斗區、生態嚴重退化區等區域進行了耕地休耕，并且試點區域和類型不斷多樣化（呂添貴等，2019）。根據不同地區的經濟發展狀況和耕地立地條件，耕地休耕補助標準也會有所不同。河北省黑龍港地下水漏斗區季節性休耕試點每年每畝補助500元，湖南省長株潭重金屬污染區全年休耕試點每年每畝補助1300元（含治理費用），所需資金從現有項目中統籌解決。貴州省和云南省兩季作物區全年休耕試點每年每畝補助1000元，甘肅省一季作物區全年休耕試點每年每畝補助800元。此外，關于補助方式，主要是由中央財政將補助資金分配到省，由省里按照試點任務統籌安排，因地制宜采取直接發放現金或折糧實物補助的方式，落實到縣鄉，兌現到農戶。允許試點地區在平均補助水平不變的前提下，根據試點目標和實際工作需要，建立對農戶實施輪作休耕效果的評價標準和體系，以評價結果為重要依據實行保基本、重實效的補助發放制度（圖2）。

圖2　我國耕地面臨的問題示意圖

我國耕地資源緊缺的國情，加之耕地撂荒和不夠合理的休耕，將對我國糧食生產和供應造成較為嚴重的影響，尤其是在中美貿易戰不斷升級的國際形勢下，通過國土綜合整治，減少耕地撂荒，實施休耕地的綜合治理，對保障糧食安全和土地生態健康都具有重大意義。

（三）城鎮擴張與收縮

隨著我國城鎮化進程的提高，農業人口不斷地向城市轉移，導致了城市空間規模的持續擴大以滿足城市居民和經濟規模的需求，但“攤大餅”式的發展方式也隨之大量出現，產生土地低效利用、占用耕地、生態環境破壞以及管理成本劇增等困境（趙國梁等，2017；趙燕如等，2019）。且由于我國目前仍處于城鎮化快速發展的階段，城市用地的總需求在不斷擴大，大、中、小城市數量持續增加，導致城市擴張帶來的區域社會經濟和生態環境等問題進一步加劇（童陸億等，2016）。據統計，我國地級以上的城市數量截至2014年為292個，約為1984年的兩倍；而城市用地規模在這期間由8842平方千米增加到了39478平方千米，大約增加了3.5倍。其中，面積大于200平方千米的大城市，在1984~2014年間，建成區面積的平均增速達40％，尤其是面積大于800平方千米的為超大城市（賈雁嶺，2017）。但是隨著經濟社會的發展，城市承載能力也會隨之降低，成為制約城市擴張的瓶頸，由此尋求城市最優規模是城市增長的收益最大化與成本最小化的均衡結果，這也是今后研究的重要課題（熊皓等，2016）。

此外，我國在經歷總體城市擴張的同時還存在部分城市收縮的情況。主要是由于人口過多地向東部沿海發達城市聚集，造成一些經濟狀況不佳的城市出現人口外流的現象，尤其是東北老工業區（吳康等，2019）。城市收縮將帶來人口持續流失、經濟衰退、城市生活品質下降、土地空置與房屋廢棄等問題，也會對區域的可持續發展帶來較大的負面影響（林雄斌等，2017）。根據中國地級市人口數據統計結果，2014年市轄區平均人口與非市轄區平均人口的占比為42％，比2003年高10％。這說明，我國總體上，非市轄區人口增長幅度大于市轄區，即市轄區人口可能會流向非市轄區使得市轄區增長速度趨緩，從而出現人口相對收縮的現象。目前，我國共有54個收縮性城市，主要分布于以黑龍江為主的東北三省，其次為甘肅、青海、寧夏等西北地區，此外湖北、四川等有部分收縮城市，而東部沿海浙江、福建及山東省僅有少量收縮城市（郭源園等，2019）。針對我國收縮性城市的主要分布格局，應調整第二產業尤其是重工業在國民經濟中的比重，優化產業結構；吸引高精尖人才回流，提高人口素質和就業指數；實行存量用地再開發，打造精明增長型城市發展形態。

（四）礦產資源不合理開發

我國礦產資源豐富，全國50％左右的城市屬于礦業城市，現有各類礦山10多萬座。在工業高速發展的同時也造成了礦產、土地、水等資源與社會經濟發展間的矛盾升級，尤其是礦產資源開采對資源環境的破壞日益嚴重，甚至阻礙了社會經濟的可持續發展。礦產開采會由于壓占、挖損、污染等土地損毀行為，進而改變土地利用方式并對生態環境造成不利影響（韓煜等，2016）。當前我國的礦產開采存在規模小、技術落后、安全隱患頻發等問題，不合理的開采行為會破壞礦山的生態系統結構從而造成滑坡、水土流失、泥石流和土壤污染等問題。這些問題將直接導致礦區生態系統退化，對生物多樣性、水土資源質量、空氣質量、生態服務功能和人類健康等帶來了重大危害。我國每年由于礦產開采產生約134萬噸固體廢物，但治理率卻不足7％，并且每年有約267萬公頃的土地被侵占和破壞，且情況不斷地惡化。由于礦山開采活動造成的廢棄土地面積接近18萬畝，每年新增占用耕地面積接近100萬公頃，并在不斷增加（楊金燕等，2012）。

我國的礦山環境治理起步較晚，以1994年出臺的《中華人民共和國礦產資源法實施細則》為起點到2015年修訂的《礦山地質環境保護規定》，10多年的時間完成了礦山生態修復的具體措施的制定，但始終還未形成系統的修復理念和技術體系。2009年，國土資源部頒布了《礦山地質環境保護規定》，明確指出“誰投資、誰受益”的原則，鼓勵企業和團體個人對已關閉或廢棄的礦山進行地質環境治理。此后，多項中央和地方文件都提出了礦山生態修復治理的相關激勵政策，從而產生了黑龍江省黑河市崗子煤礦礦山地質環境治理和山東省威海市華夏集團采石場治理項目等礦山生態修復治理的成功案例。但礦山生態修復的治理技術、監管制度、法律法規以及治理成果受益分配制度等均存在較大缺陷，因此，礦山土地生態復墾工作仍是當前土地整治的重要任務。

（五）空心村問題

空心村是指由于大量的農村人口外出造成宅基地閑置，以及農村地區普遍存在的一戶多宅、建新不拆舊的現象，導致廢棄宅基地數量不斷增長和村莊形態的空心化（馮健等，2017）。近年來，我國空心村現象不斷惡化，統計數據顯示，山東西南和西北平原地區的廢棄宅基地比率高達16％，全國空心村綜合整治增地的潛力約為1.14億畝，相當于5個北京市的面積（劉開瑞等，2013）。空心村會產生一系列的社會經濟和生態環境問題，諸如人居環境惡化、土地利用粗放、城鄉差距擴大化、農村經濟發展受阻等。由此，自2004年頒布《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》后，城鎮與農村建設用地增減掛鉤政策就成為空心村整治的主要政策，通過嚴控建設用地總量，強化土地的節約集約利用。2008年，《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題決定》中指出要健全嚴格規范的農村土地管理制度，繼續推進土地整理復墾開發，耕地實行先補后占，并將農村宅基地和村莊整理所節約的土地，首先要復墾為耕地。這些文件都為開展空心村整治工作提供了政策依據。在中央的號召下，全國各地也積極探索各種空心村整治模式，具有代表性的模式有城鎮社區、遷村并點和舊村改造等（陳玉福等，2010）。但是，目前對于空心村整治還存在整治技術不成熟、規劃不合理、社會資本參與度不高、村民積極性不高等問題。

空心村是農村土地資源優化配置需要解決的一個關鍵問題，也是實現精準扶貧和建設美麗鄉村所需面臨的客觀問題。空心村整治作為新時代國土綜合整治的有機部分，需要與現有的社會經濟狀態為基底，制定適宜的發展規劃方案，實施工程技術手段對其進行改造升級，以尋求最佳的土地利用效率，保護生態環境和改善人居環境，有效提升鄉村品質。

對于具有較大發展潛力的農村，可通過對農村生產、生活、生態“三生”空間的優化重構，合理安排農用地、建設用地和各類公共服務設施用地，合并低效村莊以優化農村空間布局，從而實現農村土地資源利用的最佳效益（趙明月等，2016）。由此可見，空心村與土地資源配置之間關系密切，需要以土地整治為手段，統籌全域進行綜合整治，以實現區域的可持續發展。

（六）生態環境問題

建設用地需求的不斷增長對土地資源造成了較大的利用壓力，同時，不合理的土地開發利用也加劇了農用地的非農化，出現水土流失、土壤肥力下降、土壤污染等一系列土地生態環境問題。農地、綠地、水域、林地和濕地等土地利用方式和土地開發強度的變化將對生態系統的服務功能造成直接影響。有研究顯示，全國范圍內城鎮住宅用地、工業用地和交通用地對生態環境效應的負影響遠遠超過了城鎮公園與綠地以及河流水面對生態環境效應的正影響，導致我國的城鎮土地生態環境效應為負值（馬賢磊等，2018）。其中，經濟發展水平的提高、城鎮規模擴張以及能源消耗量的增長是土地生態環境效應下降的主要因素。

根據已有的研究成果顯示，我國2000~2015年除建設用地和水域外，其余土地類型如草地、林地、耕地和未利用地等都呈下降趨勢。其中，建設用地增長4.94萬平方千米，年均增長率1.91％。草地面積減少總量最大，總共減少2.05萬平方千米，其次為耕地和未利用地。發生用途變化的土地中分別有35％的林地和64％的耕地轉變為建設用地（薛明皋等，2018）。可見，我國建設用地的快速擴張導致了林地、耕地等生態用地的急劇減少，對生態環境和糧食安全造成了嚴重威脅。根據《2018年中國生態環境狀況公報》，我國338個地級及以上城市中65.2％的城市環境空氣質量超標，流域水質斷面中劣Ｖ類占6.9％。根據第一次全國水利普查成果，全國土壤侵蝕總面積294.9萬平方千米，占普查總面積的31.1％。在全國818個國家重點生態功能區縣域中，生態環境質量變差的占11.4％。土地的不合理利用會對生態環境帶來較大的危害，同時也制約了土地資源的可持續利用。

因此，通過國土綜合整治以盤活存量建設用地，控制建設用地無序擴張，優化土地利用結構，合理安排各類土地利用，以實現經濟、社會、生態效益的最優組合。通過運用土地整治技術的創新，注重生態理念的融入，提高區域的生態服務功能，以有效解決土地生態環境問題。

四、未來研究的熱點、趨勢與思考

中國作為一個人口大國，土地資源相對緊缺，面臨的資源環境約束形勢日益嚴峻，亟須改革國土資源管理思路，以國土綜合整治助力和保障土地節約集約利用和新型城鎮化發展，探索符合我國國情的新時代土地綜合整治之路是當下研究的重點。

（一）大數據方法的運用

大數據是指一個巨大且復雜的數據集合，具有極大數據規模、復雜數據關聯和整體深度數據分析的特征（吳朝暉等，2013）。國土綜合整治是一個復雜的系統工程，各項工程的制定、監控和評估都需要綜合各類數據，其數據格式多樣、處理技術難度大并且對數據挖掘的能力要求也很高。新時代就是一個大數據的時代，地理信息技術的成熟為國土綜合整治提供了一個搭建土地利用現狀、地理要素與各類環境資源屬性等綜合系統的平臺，對國土綜合整治（規劃）信息識別、提取、分析框架的建立具有較大意義。土地綜合整治涉及環境科學、土壤學、動植物學、藝術學以及人的行為學等諸多學科，還包括自然資源部門、農村農業部門、生態環境部門等收集和存儲的土地方面的各類數據。土地本身是一個社會自然屬性結合的綜合體，其中蘊含的數據信息之間相互作用又交互影響，使數據結構更加復雜化。所以，除了使用遙感、地理信息系統、全球定位系統之外，還需要結合POI數據、云計算技術、機器學習與智能算法，通過實現跨時空的數據管理，對城市、農村和礦區存在的各類問題進行系統分析，綜合考慮各種影響因素并進行深度分析。

1.POI數據

POI數據，即基于位置信息的興趣點，可以是電子地圖上查詢到的任意地點。該數據可以通過高德、百度等地圖直接獲取，與傳統的點數據相比具有精度高、覆蓋面廣、數據量大等特點，現已在有關土地研究領域受到越來越廣泛的關注。

在土地利用空間中，商業設施、公共場所、交通連接點、教育機構、公司企業等用地布局都屬于POI，且均對區域土地空間形態和社會經濟發展具有重大影響。因此，探索區域POI的分布規律，有助于獲取各類POI的分布情況、服務范圍及聚集區，為土地利用規劃和整治提供參考。現有研究中，有運用POI數據對鄭州市區道路用地空間中POI數據進行的網絡核密度分析研究，以探索各類用地布局優化、新建選址規劃和智慧城市建設的最優方案（范丹陽，2019）；還有學者通過POI數據對粵港澳大灣區的商業、工業、交通、科技文化、政務辦公、生活居住、休閑等7類城市土地功能空間的結構特征進行分析，為今后區域土地結構發展提供有益參考（巫細波等，2019）；也有通過POI數據對違法建筑的公共服務承載量進行分析的研究（朱麗萍等，2019）。這些研究將為土地利用變化的監控提供新思路。因此，利用POI大數據優勢，通過各類社會經濟指標對應的點數和點位的結合分析，對未來大數據結合土地利用監控、分析、規劃和整治等相關研究具有重大意義。

2.云計算技術

云計算技術是一種集成多項計算機技術對大數據進行高效處理的新型技術平臺。該平臺主要是通過用戶提交任務由后臺處理，云計算平臺便會根據任務屬性交由最具處理能力的數據節點進行處理，最后將各節點數據處理結果進行匯總并交付給用戶。現該技術已廣泛運用于制造、政務、金融、醫療、教育等各類互聯網業務，成為推進制造強國、網絡強國戰略的重要驅動力量（唐昂，2019）。在土地利用領域中，云計算技術在處理土地矢量數據中也同樣具有巨大的應用潛力，如Hadoop，GEE（谷歌地球引擎）等技術的運用。

截至2009年，我國完成了土地利用數據庫系統建設，但目前仍存在兼容性差、可擴展性差、數據能力不足以及維護成本高等缺點，無法滿足當前矢量數據量激增且數據處理要求越來越高的需求。由此，云計算技術的興起為解決大數據處理問題提供了一個有效的手段，通過虛擬化技術合成具有強大數據處理和存儲能力的計算機共享集群，可以對土地利用矢量數據進行高效的計算分析。Hadoop是一個由Apache基金會所開發的分布式系統基礎架，它可以充分利用集群的威力進行高速運算和存儲。現已有較多關于Hadoop運用于土地利用領域云計算研究成果，諸如在Hadoop的基礎上設計土地利用規劃數據云計算服務平臺（方旋，2013）、創新GIS空間數據管理與共享系統（楊浩，2013）、設計空間數據壓縮算法（常玉紅，2012）等，為提高土地利用矢量數據計算效率做出了一定貢獻。GEE是一種可以對遙感數據進行在線處理的云計算平臺。GEE提供了校正后的全球Landsat系列數據，并提供了機器學習算法說明和接口。研究人員已經利用GEE開展了各種區域尺度植被動態監測、耕地分布制圖、地表溫度估算等，并獲得了較高精度的成果（陳黔等，2019）。這為獲取大尺度區域、較長時間序列的高精度遙感數據，并運用于土地修復、土地利用以及全球環境變化分析研究提供了技術支撐。

3.機器學習與智能算法

機器學習是人工智能領域的核心組成部分，是一種運用于創建數據集并分類分析的方法，廣泛運用于數據挖掘、認知模擬、圖像識別、機器人、規劃問題求解和網絡信息服務等領域。對于土地利用領域，機器學習主要應用于土地覆蓋遙感信息提取、土地利用類型變化測算、土地利用規劃的智能化等方面。

土地覆蓋遙感信息提取作為運用遙感數據分析的前置步驟，是指從眾多影像數據中選擇最能表征地表覆蓋類型的數據的過程（楊晨，2010）。根據研究目的的差別，針對性地選擇不同的目標特征，并施以各種運算對多個特征進行處理以獲得所需圖像。與傳統的圖像目視解譯分類相比，機器學習中的分類算法具有高精度、高效率、低成本的優勢，常用的分類算法包括人工神經網絡、支持向量機、隨機森林和決策樹等。現有研究中，如利用決策樹對黃土高原進行ＭＯＤＩＳ數據分類（宋富強等，2011）、運用隨機森林對沿海灘涂地物進行分類（王艷楠等，2016）、采用人工神經網絡對湟水流域遙感影像進行分類（李金山，2013）等均獲得了精度較高的分類結果。卜祥斌等（2018）將人工神經網絡對哈爾濱市土地利用結構進行了分析及模擬預測，獲得了較為可靠的結果，這有助于掌握城市土地利用未來發展趨勢。這些研究可為土地利用變化調查、模擬、預測和決策提供高精度的數據，也可為國土綜合整治的前期工作提供參考依據（圖3）。

圖3　大數據方法在國土綜合整治中的運用示意圖

（二）多功能土地整治

1.多功能土地整治的內涵

土地整治的本質是人類為了滿足新的功能需求，對土地進行改造建設的活動（吳次芳，2014）。在人地協調的本質認知下，土地整治不只是一個工具或某種技術手段，其功能也超越了單純擴大耕地面積、提升耕地質量的意義，而是人類活動的組織哲學，從滿足人們的生產、生活、生態的“三生”需求出發，合理調整國土“生產、生活、生態”空間結構和布局，實現生產集約、生活提質、生態改善，最終目標是尋求人類與地球的共生共融。

從目前中國自然經濟社會的現實需要和未來發展趨勢來看，多功能土地整治是順應時代需求和未來發展方向，是土地整治的發展與高級形態。多功能土地整治屬于協同創新的范疇，即在土地整治綜合工程創新的基礎上，激發、催化和保持土地整治在配置各種相關要素資源過程中的基礎作用，推動城鄉各種要素資源向有利于提升土地利用綜合價值的方向有序流動，通過各種要素資源的集聚，不斷增強土地整治在保護生態環境、發掘鄉村價值、促進城鄉良性互動、服務區域社會經濟轉型發展、實現城鄉等值化中的資源要素配置能力，從而形成更具市場力、創新力和生產力的新模式、新路徑。

因此，多功能土地整治的基本內涵是按照自然、社會、經濟的發展規律，為了滿足人們生產、生活、生態的“三生”需要，采用“土地整治＋”綜合工程創新模式，建設“山水林田湖草”生命共同體，形成土地整治多種功能共同構成的功能系統，以實現土地的生產、生活、生態價值，從而尋求人類和地球的和諧共生。

2.多功能土地整治技術集成

國土綜合整治需以多功能土地整治為主要形式，其技術體系框架應以功能為導向，立足于區域的土地功能和資源稟賦，確定區域的主導功能、輔助功能和潛在功能，且根據整治區域范圍內的限制因素、優勢條件、整治潛力等，綜合采取優化、配套的工程技術措施，以充分發揮土地整治項目的多功能特征。另外，多功能整治技術體系貫穿項目實施的全過程，包括了從方案擬定、可行性研究、規劃設計、施工、后期管護等各階段的相關技術，是眾多技術的集合。多功能土地整治技術體系在整個國土綜合整治項目中占據核心地位，其引導著國土綜合整治項目實施的各個環節，保障土地整治項目的順利有序進行。按照項目開發時序進行分析，多功能土地整治技術體系總體上涵蓋多功能土地整治的調查技術、評價技術、規劃技術、工程設計技術、施工技術以及后期監測技術（圖4）。

圖4　多功能土地整治技術框架圖

（1）“農業功能＋”為導向的多功能土地整治技術

“農業功能＋”為導向的多功能土地整治技術是指土地整治仍然以發揮區域的農業生產功能為主，同時兼顧其他多種輔助功能或潛在功能的挖掘與打造。對于農林牧漁業生產條件優越的區域，多功能土地整治實施應以提升農林牧漁業生產功能為主要目標，在項目的規劃設計中，同時應體現農業功能類型與旅游、生態等的有機融合，土地整治技術方案措施不僅要服務于農業功能的強化與提升，也應服務于項目區域生態系統服務價值以及文旅休閑功能的改善，促進傳統農業向現代農業及休閑觀光農業的有效轉型。比如，在多功能土地整治技術方案的研制上，首先，要保證農業生產功能，針對不同的類型區域，可差別化地采取系列土壤修復、土地復墾、水土流失防治、土地平整等技術措施，大力開展生態良田建設，加強鹽堿地和中低產田改造，加強耕地質量建設，提高土地利用集約度，保障農業生產穩定。其次，在項目的規劃、設計、實施過程中，也應賦予農業生產以適度的歷史文化內涵，在促進農業生產現代化的基礎上，可通過選擇適宜的種植技術、作物改良技術、景觀節點打造技術等充分體現當地的農耕文化特色，賦予土地整治項目產品一定的文化底蘊，為農業向文化、旅游業的延伸打下基礎。此外，應注重采取生態化技術，農田路、溝、渠等水利工程的規劃建設要以體現自然性、生態性為原則，避免盲目硬化、大拆大建，在保證農業生產順利和便利的前提下，將田水林草等多種農業生產要素納入區域生態系統，統籌考慮其對生態系統平衡的潛在影響，實現人類生產與生態系統的共促共進。

（2）“旅游功能＋”為導向的多功能土地整治技術

“旅游功能＋”為導向的多功能土地整治技術是指土地整治以進一步提升旅游功能為主要目標，同時又充分發揮整治項目區域的其他潛在功能，通過旅游功能與生態、文化、休閑、生產等輔助功能類型的結合，以提升區域旅游功能的層次、品質與內涵。區域旅游功能的提升要充分挖掘既有的自然、人文資源，應借助3Ｓ技術和人工調查技術，摸清當地的資源本底，建立旅游資源調查評價體系，認清區域旅游功能提升的優勢、劣勢、機遇和挑戰，對整治區域旅游資源的開發利用現狀、存在的問題及深入開發潛力進行綜合評判。旅游功能的提升要以對旅游元素的開發、保護、改造為著力點，采取適當且針對性的工程技術措施，促進利用與保護的平衡。比如，在旅游資源開發和旅游項目打造中，仍需以項目區域的本底狀況為依托，多功能土地整治技術方案的實施要能促進旅游產品塑造和區域競爭力提升相結合。在對自然旅游資源的技術選擇上，要充分考慮物種選擇和生物生境修復，既要保持一定的景觀欣賞功能，還應有助于生態系統的良性循環。對于古村落、古建筑等歷史人文資源的開發整治技術，要以修繕形態、保護內涵為原則，工程技術措施要能夠修舊如舊，避免一味地翻新，最大限度地保留原有的歷史文化元素，適度地促進功能升級。

（3）“生態功能＋”為導向的多功能土地整治技術

“生態功能＋”為導向的多功能土地整治技術是指土地整治技術以恢復、保護區域的生態功能為主要目標，在生態良好的基礎上，適宜地拓展發揮其他的輔助功能，如景觀、旅游等。對于生態脆弱、生態敏感性較高的地區，土地整治技術方案要以恢復生物生境、維護生態安全和生物多樣性為實現目標，加強對水體、濕地、土壤、植被、病害等狀況的動態監測，采用生物、生態學修復技術，借助人工手段，使區域內植被、生物群落及受損生境得到及時的凈化和修復。

此外，應積極探索生態退耕和工況廢棄地復墾相關技術。對于生態環境問題突出的區域，應充分協調農、林、草用地格局，禁止毀林、毀草開墾，對于不適宜耕作的地塊要及時退出人為利用，避免造成水土流失，對生態環境產生不利影響；對已開墾的林地、草地開展退耕還林還草。資源枯竭型城市要加快工礦廢棄地復墾、污染防治和采礦沉陷區治理；加強沙漠化、石漠化防治，工程措施與生態措施相結合，防止整治過程對生態環境的過大干擾，做好損毀土地的整治與修復。同時，開展小流域綜合治理和風沙防治綜合治理，重點開展山地丘陵地區生態退耕、沙化治理，加強河道淤堵治理。

同時要因地制宜地實施生態農田改造技術、草原退化治理技術和水資源利用技術。在適宜耕種的地區要大力推進生態系統服務于農業生產相結合，開展生態農田建設，增強耕地抵御自然災害的能力，拓展農田的生態服務功能，使農業生產有利于區域生態的維護。注重對草原的保護，開展圍欄封育和退化草原治理；重視水資源利用和水源地保護，大力發展節水灌溉，重點提高農田渠系利用系數和水資源利用率，防治土地鹽堿化。

（4）“文化科教功能＋”為導向的多功能土地整治技術

“文化科教功能＋”為導向的多功能土地整治技術是指彰顯項目區域的文化、科技、教育功能為主要目標，在相關的技術支撐下，實現文化科教功能具象化，提升區域的軟實力、吸引力和競爭力。文化是無形的要素，是一個地區數千年來經過歷史的洗刷而得以保留和傳承下來的重要人文資源。在傳統的農業社會里，不同地區在其自然地理及社會經濟條件綜合影響下而出現了不同的生存形態，不同的鄉村聚落具備其獨特的人文特征和文化個性，這就形成了各自的特色。在文化科教基因影響下，地域景觀得以靈魂支撐、內涵充實，更加具備“人文美”的特征。

所謂“文化科教功能”的具象化技術，則是指運用建筑規劃設計技術、景觀塑造技術、裝飾技術、策劃技術等，將無形的文化用有形的行為活動和環境要素來承載和體現。首先，從建筑的色彩、材質、構件，不同街區的小品、裝飾和標識等方面入手，將體現街區、社區的文化“具體并連續”地展現出來，創造富有特色而又整體協調的空間環境，實現歷史感與現代化的統一；其次，進行故事化文化情景策劃，包括文化地標、文化區、文化事件、文化產業以及市場營銷策略、規劃設計模式等一系列復合內容。將社會發展過程中的歷史印記和文化內涵以故事的形式將文化情景展現給社會大眾。

（三）土地綜合整治與利用方式的協調

國土綜合整治規劃是一項需要由多學科理論與方法指導和支撐，綜合考慮社會、經濟、政策、自然資源、生態環境等多方面因素，對項目區進行“山水林田湖草”生命共同體建設的工程設計（林建平等，2018）。隨著土地整治的目標由傳統的注重補充耕地數量向保護生態環境、改善鄉村景觀、提高農村生活品質以及加強城鄉融合等方面轉變，應注重土地整治與利用方式相協調，強調景觀生態和全域全要素等理論方法在國土綜合整治規劃中的應用（韓博等，2019）。

1.注重景觀生態設計

景觀生態設計是“山水林田湖草”生命共同體理念在國土綜合整治中的具體表現和實施手段。通過對區域進行景觀生態設計，對土壤、水體、山體、林地和草地等進行生態修復和科學養護，可以極大地改善土地生態環境水平以保障區域可持續發展。2015年，中共中央政治局審議通過了《生態文明體制改革總體方案》，再次強調“樹立綠水青山就是金山銀山的理念”，新時代的國土綜合整治應以“景觀生態”為治理向導，通過景觀生態設計推進區域景觀生態修復以提升環境質量，通過土地生態工程實施，對區域農田、水域、道路、林地和村莊等生態景觀要素進行綜合治理，從而強化土地整治的生態功能。

（1）農田生態景觀設計

農田是人類較早通過改造自然用以生產的土地利用方式，它不僅承載著糧食生產的作用，還是一個具有生態服務功能的景觀要素，對人類生存和區域的可持續發展意義重大（林金煌等，2019）。通過農田林網設計，在沿河和沿路的農田周邊種植保護林，以減弱降雨和積水對土壤的影響，同時林木根系還可固坡、穩固土壤，保持土壤性狀。通過生態溝渠的設計，在溝底鋪設透氣石材并種植水芹等對污染物吸附能力較強的植物，在溝渠的側坡搭建生態階梯供青蛙等有益小動物通行，在植物凈化水體的同時還可為小動物提供棲息的場所和通道（圖5）。

圖5　農田生態設計效果照片

（2）水域生態景觀設計

為了對河道和溝渠等水域進行水體凈化并達到一定的景觀美學價值，需要對水域進行生態景觀設計。岸邊可以通過種植觀賞性植物，并交錯堆砌卵石以防止水土流失。水域中可以通過建立合理的水生植物群落結構，如茭白、苦菜、睡蓮等不同生活習性的水生植物，抑制懸浮物的產生、吸附污染物，提高水體生態系統的健康水平（圖6）。

圖6　水域生態景觀設計示意圖

（3）道路生態景觀設計

可以采用生態水泥車行路面硬化的方式，硬化方式分為生態水泥混凝土硬化、瀝青混凝土硬化、透水混凝土硬化等，以及步行景觀生態道路建設的方式，可利用本地河卵石、條石、紅磚、青石板、瓦片等鋪裝，局部可采用杉木裝飾，田間水旁可采用木棧道形式（圖7）。

圖7　道路生態景觀設計效果照片

（4）林地生態景觀設計

在國土綜合整治中，還要注重對林地整治的方案設計，使近景、中景、遠景相協調。在植物色彩配置上，利用原有林分，以“綠”為基本，突出花化、彩化，引種鄉土珍稀植物，形成“紅、黃、綠”相映，四季常青，季季有花，季相變化，五彩繽紛的林地景觀。在樹種選擇上，適地適樹，以鄉土樹種為主，鄉土與外引樹種相結合；增加一些生長穩定、抗災能力強的樹種；彩化樹種花期、顏色的合理配置；樹種生態學和生物學特性，如喬、灌木的比率，樹高生長，喜光與耐蔭性，常綠與落葉的優化比較，充分體現觀姿、觀葉、觀花、觀果、觀干的觀賞特性。種植形式，平面上采取自然式（見縫插針），叢植（林中空地）和群植（喬灌成群）結合，林冠下、林緣和林窗下套種的方式（圖8）。

圖8　林地生態景觀設計整治前后對比照片

（5）鄉村生態景觀設計

依托居民點舊村復墾和美麗鄉村規劃項目，完善公共服務設施，改善村莊居住環境。運用“修舊如舊”原則，通過基礎設施完善和立面改造，在最大限度地延續和保留村落原生態環境基礎上改善村莊環境（圖9）。

圖9　鄉村生態景觀設計整治前后對比照片

2.推進全域土地整治規劃

全域土地整治是將土地整治從單個項目建設全面轉向全域全類型的國土綜合整治，突出全區域性和全類型性，要求從全區域統籌安排山水林田湖草綜合整治以及各種專項土地整治的全類型性。全域土地整治規劃是一種以土地整治為平臺的多規融合，使分散的土地整治活動具備了對經濟社會發展全局的戰略支撐力。同時促進土地整治活動全面轉向全域全類型綠色國土空間營造、歷史景觀保護和鄉村文化復興，從而使土地整治活動具備了對區域社會經濟發展的驅動力。

全域土地整治規劃是基于我國總體發展戰略的需要，以促進區域社會經濟發展、生態文明建設和歷史文化傳承為目標，通過區域內各個資源要素的空間整合，協同推進土地政策和運作機制的創新，是國土綜合整治的一種新模式。隨著我國經濟發展進入新常態，對經濟社會轉型升級和土地供給側改革的需求不斷增長，對土地整治事業也提出了新的要求。傳統的以單一目標為主的土地整治逐漸轉向以多功能性、全域性、全類型性為主的多目標土地整治，其內涵也不僅只限定于對質量和數量的追求，更加注重社會、經濟、生態、文化的綜合效益。通過對供需進行分析，堅持問題導向和需求導向，推進多功能土地整治供給側改革，逐漸建立“土地整治＋”結構框架，推動“土地整治＋藝術”“土地整治＋體育”“土地整治＋互聯網眾籌”等土地整治創新活動，推動城鄉要素資源向有利于提升土地利用綜合價值的方向有序流動、集聚，從而形成更具創新力和生產力的全域土地整治新模式、新路徑。有利于踐行“山水林田湖草”生命共同體建設，統一整治和管護，完善以土地制度改革、整治管理創新、規劃建設配套、資金技術保障、公眾有效參與等為主的要素與制度供給，創新國土綜合整治模式。

（四）國土綜合整治模式創新

1.全域全類型土地整治模式

為了全面落實國家戰略，破解資源環境緊約束局面，我國各地都在積極探索以土地綜合整治助力和保障土地節約集約利用、生態文明建設和新型城鎮化發展的綠色發展之路。通過實踐積累，逐步形成并提出了“全域全類型土地整治”，從全局性、驅動力、綠色化3個維度拓展土地整治的內涵。使分散的土地整治活動具備全局性的戰略支撐力，通過統籌各類工程建設使土地整治活動具備區域發展的驅動力，使區域性土地整治活動具備綠色生產、生活價值的社會傳播力，由此土地整治需要具備全域思維和全域能力。

（1）全域全類型土地整治的主要任務

適應新時代全面生態化、新型全球化、新型城鎮化、深度人本化、深度數字化、治理現代化的空間生產新要求，通過全域全類型土地整治，建設與區域空間格局相適應的國土空間新模式，讓良好的國土生態環境和節約高效的土地利用模式成為人們生活的增長點、經濟社會持續健康發展的支撐點和展示區域良好形象的發力點。對于旅游資源豐富的地區，通過全域全類型土地整治，將農田體驗、農田觀光、鄉村歷史、鄉村建筑、自然風貌、人文風俗等連接成線成片，全面推進土地復合利用，將村落由盆景變成風景，全力打造知名的旅游觀光目的地。對于有一定產業基礎的區域，可以通過全域全類型土地整治，騰退低小散工業企業，整治廢棄和閑置的農村居民點，重點開展與高科技園區、高校、科研院所、科技服務中介和科技部門等科技合作，為產業發展提供空間和機會。對于以農業生產為主的地區，借助全域全類型土地整治，大力推進家庭農場建設，提高耕地質量和健康水平，全力打造成綠色農產品生產基地。

（2）全域全類型土地整治的推進路徑

首先，要堅持全域空間整體優化布局以及空間創新協同發展。城鄉系統是一系列子系統組成的具有一定結構與功能的整體，全域全類型土地整治要堅持整體優化原則，強調整體性和綜合性，建設的目標是要追求生態環境、社會和經濟的整體最佳效益，各種單項工程建設都要考慮它的全面影響和綜合效益，顧及對整個生態環境可能造成的干擾與破壞。

全域全類型土地整治要更注重自然、經濟、社會和文化等各種構成要素的有機統一和協調，它包含有生態保護、經濟發展、社會公平等多方面協調發展的追求，只有多種價值都得以有機協調、持續發展，才能夠實現全域土地整治的目標。以“土地整治＋”為抓手和紐帶，引入多元創新要素，基于鄉村資源條件，促進多種業態的培育和發展，打造區域特色業態，帶動農戶、農業生產組織或企業轉變經營方式，提升服務品質，增加居民收入。始終堅持把創新作為第一動力，通過全域全類型土地整治推進三次產業融合發展，促進三次產業供給體系由中低端向中高端邁進，城鄉發展方式由粗放向集約轉變，土地利用由單一向復合方向轉型。

其次，要實施“三減三增”路徑。通過減少自然村數量、減少分散低效企業用地和減少老舊低端業態規模，以解決農村環境整治難、公共資源配套不到位、土地利用率低等問題，為現代化城市和鄉村的融合發展提供所需的用地空間。通過增加土地復合利用水平、增加綠色生態用地面積及增加土地產品品質，以實現多元產業融合、生態環境優化和人民生活生產水平的提高。

2.多功能土地整治模式

多功能土地整治的基本內涵是按照自然、社會、經濟的發展規律，為了滿足人們生產、生活、生態的“三生”需要，采用“土地整治＋”綜合工程創新模式，建設“山水林田湖草”生命共同體，形成土地整治多種功能共同構成的多功能系統，以實現土地的生產、生活、生態價值，從而尋求人類與地球的和諧共生（吳詩嫚等，2019）。多功能土地整治既符合國家對生態文明建設的宏觀需求，也滿足人民對日益增長的生活質量、生態環境、文化需求，具有重要的意義（圖10）。

圖10　多功能土地整治的推進與發展示意圖

（1）多功能土地整治目標

促進區域發展。區域規劃決定了區域土地整治的功能和選擇土地整治的方式。作為多目標和多功能的農村發展工具，土地整治的目標是促進區域發展，除經濟增長外，還可以使人們生活條件和生產條件的改善，以及保持生態條件和生態平衡狀態。通過多功能土地整治，不斷縮小城鄉差別，為所有的鄉村創造和保持同等的生產、生活和生態條件提供技術工具，有利于實現城鄉之間和區域之間均衡協調發展。

促進綠色發展。多功能土地整治是為保護人類能健康和有尊嚴地生存所需要的環境，保護土壤、空氣、水、動植物免受人類活動的不利影響，消除人類活動帶來的損害或不利影響所采取的必要措施。正確處理人與自然的關系，推動人與自然綠色發展是多功能土地整治的總目標之一。

促進多功能農業發展。促進農業發展，是多功能土地整治的原始動力。農業發展應包含經濟目標、社會目標、環境目標和歷史文化目標。農業經濟目標是基礎，諸如農民生活改善、鄉村景觀保護與開發、農村文化傳承等社會環境文化目標中或多或少也包含著經濟愿景，需要發展經濟來夯實物質基礎。

促進鄉村復興。多功能土地整治的主要目的是為了改善當地農業生產條件，創建村莊文化，提升本地供應和區域合作意識，增強農村地區的經濟、生態、社會和文化綜合發展潛力，促進村莊發展和減少土地占用，保持農村地區的景觀特征，弘揚傳統優秀文化，延續歷史文脈與綠脈，增強氣候變化適應能力。

（2）多功能土地整治運行方案

目前，許多發達國家都在進行多功能土地整治，不論是機構設置、政策制定還是模式選擇上，都有值得我國借鑒的成功經驗。德國、日本、荷蘭、比利時等發達國家都制定了《土地整治法》來規范土地整治的運作。德國和荷蘭的土地整治在理念、制度、規劃和技術上最具有代表性，且都設立了土地整治專門機構，其特點是面向人類需求，在完善的法律保障和現代整治技術的支撐下，農村地區與城市地區土地并重，以居住空間與農業用地共生為目標。比利時土地整治從內涵到工程措施上都注重體現經濟、社會、生態等多方兼顧的原則，注重充分發揮多功能土地整治在社會經濟可持續發展中的重要作用，多功能土地整治在環保理念與環保實踐等方面享譽歐洲。通過歸納發達國家的多功能土地整治經驗，構建我國多功能土地整治運行方案線路圖（圖11）。

圖11　多功能土地整治運行方案線路圖

（3）多功能土地整治實施條件

首先，主體共識、政府支持、政策包容是多功能土地整治的主觀條件。各級黨委、政府的大力支持，政府和公眾全方位監督，政策在土地整治實施過程中的強力引導；公眾全程積極有效參與，是多功能土地整治順利實施的關鍵。目前，在各級黨委、政府和社會公眾的大力支持、引導和參與下，土地整治已經成為保護資源、維護權益、促進“四化”同步發展的重要抓手和基礎平臺，成為深受各級黨委、政府高度重視和廣大農民群眾普遍歡迎的“德政工程”“民生工程”。調查顯示，98％以上涉及農戶對土地整治項目表示滿意，多年實踐形成的良好工程、取得的突出社會經濟成效、社會公眾的理解支持，為新形勢下多功能土地整治的推進和發展奠定了扎實的基礎。在傳統土地整治的基礎上，建立“政府主導、國土搭臺、部門聯動、群眾參與、整合資源、整體推進”的工作機制，為多功能土地整治的實施創造平臺和條件。

其次，資源優勢、特色鮮明是多功能土地整治的客觀條件。我國地域遼闊，自然、經濟、社會條件差異很大，人們的生產生活方式也存在諸多不同，多功能土地整治受自然環境地域分異規律和社會經濟發展水平區域差異的影響，整治客體分布具有明顯空間地域性。多功能土地整治應按因地制宜、地盡其用的原則，對于具備資源優勢、特色鮮明的區域，形成明確的、具有辨識度的土地整治模式。

最后，經濟可行、生態環境允許是多功能土地整治的基礎條件。多功能土地整治的基礎條件是在生態環境的約束下，把尊重自然、順應自然、保護自然的理念貫穿全過程，按照符合當前社會經濟發展階段的要求，實現土地利用的綜合效益最大化，促進人地和諧共生、永續發展。當前我國工業化、城鎮化仍處于快速發展階段，多功能土地整治順應時代發展要求，通過“土地整治＋生產、生活和生態”，實現“三生”共建，來滿足當前推進新型城鎮化、保障糧食安全、統籌城鄉、環境友好、鄉村再生與文化維護等國家戰略需要。

（五）國土綜合整治工作重點展望

國土綜合整治的工作重點會隨著土地整治目標的改變而發生相應的變化，就一般情況而言，今后國土綜合整治的工作重點主要體現在以下幾個方面：

1.建設“山水林田湖草”生命共同體

新時代的國土綜合整治作為生態文明建設的重要手段，必須遵循人與自然和諧共生的生存法則，以構建生命共同體作為基本任務，明確“山水林田湖草”生命共同體各要素，與“田、水、路、林、村”土地整治各要素之間的內在關聯和相互統一關系，按照生命共同體的整體性、系統性及其內在規律，推進土地整治模式轉變和創新。

2.構建完善的制度保障體系

國土綜合整治工作的順利開展需要完善的制度體系作為保障：通過耕地占補平衡制度創新，建立生態賬戶以實現耕地數量、質量、生態“三位一體”的耕地保護政策；健全投融資體制，多渠道引導社會資本投入土地整治區，并進行規范性管理以確保項目建設的資金保障；加快完善考核體制，發揮資源環境承載力評價的基礎性作用，規范生態化土地整治工程實施；完善國土整治法律法規體系，對土地整治規劃、立項、整治程序、土地權利保護、資金管理、主管部門、法律責任等進行法律規定，最大限度地保障國土綜合整治活動的順利展開。

3.全面優化國土空間格局

長期以來，我國偏重城市建設和工業化發展，財政投資也主要集中在城市地區，造成了城鄉發展嚴重失衡、生態環境持續惡化的現象。新時代國土綜合整治應更注重全局的謀劃，通過對山水林田湖草等空間資源要素的國土空間格局重塑，以有效推動城鄉融合發展。將城鄉建設用地納入一體化的空間布局和規劃，通過城鄉建設用地增減掛鉤、城市低效用地再開發利用、工礦廢棄地復墾等多種形式以有效釋放建設用地的新空間，同時又有效釋放了土地級差收益的紅利，在保持區域個性、多樣化、差異性等基礎上為發展機會的均等創造條件，促進消極和積極的地區發展之間取得平衡，解決長期以來形成的空間資源利用和發展問題，充分體現了國土綜合整治的歷史使命和時代責任。

4.規范生態化整治工程技術

隨著生態環境問題日益突出，土地整治的方向也開始轉變為與保護生態環境相協調的生態化土地整治，整治過程中必須遵循自然生態規律，從不同尺度維護和修復自然生態過程和生物鏈，保護生物多樣性，提高生態系統彈性和生態服務功能。生態化土地整治工程模式可以大致分為農田田塊生態設計、農田水利工程生態設計、表土剝離利用工程技術、道路工程生態設計、生物多樣性保護工程、生態修復工程、水體生態景觀工程、生態植被景觀工程等。新時代的國土綜合整治應更為注重生態化土地整治的標準研究與科技創新，以建設生命共同體的技術創新能力和振興鄉村為目標，形成國土綜合整治新技術、新工藝、新材料、新設備，培養具有國土綜合整治工程技術和管理能力的高水平人才，為國土綜合整治的實施和可持續發展提供有利條件。